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“一喷三防”迫在眉睫 内乡党领导新中国防灾减灾救灾工作的历史经验与启示
中共应急管理部委员会
新中国防灾减灾救灾史，是一部党领导人民应对挑战、战胜灾难、不断前进的历史。新中国成立以来，我们国家经受了三年困难时期、唐山大地震、98特大洪灾、汶川特大地震等重大考验，我们党矢志践行初心使命，领导人民胜利渡过难关，充分彰显了中国共产党的坚强领导和中国特色社会主义制度的显著优势。特别是党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，防灾减灾救灾事业继往开来进入新时代、踏上新征程。
一、党领导新中国防灾减灾救灾工作的历程
不论是革命、建设、改革时期，还是中国特色社会主义新时代，党领导下的防灾减灾救灾工作始终坚持以人民为中心，适应不同时期党和国家中心工作需要，以保障人民群众生命财产安全为根本，以防范化解重大安全风险为主线，坚持底线思维，发扬斗争精神，制定实施了一系列方针政策，防灾减灾救灾事业发生了根本性变化、取得历史性成就。
（一）社会主义革命和建设时期
新中国成立初期，防灾抗灾基础薄弱，长江、淮河、汉水、海河流域又接连发生严重水灾，对巩固人民政权和探索社会主义建设带来重大挑战。毛泽东、周恩来等党的第一代中央领导集体十分关心防灾减灾救灾工作。毛泽东同志指出“必须继续认真地进行对于灾民的救济工作”，作出“要把黄河的事情办好”“一定要把淮河修好”“一定要根治海河”等指示。周恩来同志在新中国成立之初就亲自确定“防止水患，兴修水利，以达到大量发展生产的目的”水利建设基本方针，邢台大地震发生后3次赴灾区指挥部署抗震救灾工作。
防灾减灾救灾工作在恢复经济、发展生产的过程中逐步得到加强。不断强化组织领导。1949年11月中央人民政府成立内务部赋予救灾职能，1950年先后成立中央救灾委员会、中央防汛总指挥部，强化救灾工作统筹协调；1952年东北航空护林中心成立，1957年林业部成立护林防火办公室，强化全国护林防火工作管理；1953年中国科学院地震工作委员会成立，1971年国务院直属管理的国家地震局成立；1978年5月民政部成立，下设司局专门负责农村救灾工作。不断调整完善方针政策。1949年12月中央人民政府政务院颁布《关于生产救灾的指示》，明确“节约防灾、生产自救、群众互助、以工代赈”的救灾方针；1950年中央人民政府政务院作出《关于治理淮河的决定》，1954年长江流域规划和三峡工程设计规划出台；1952年3月中共中央发布《关于防止森林火灾问题给各级党委的指示》、中央人民政府政务院发布《关于严防森林火灾的指示》，明确森林防灭火要求。不断实施江河治理和重大防灾减灾工程建设。从20世纪50年代开始对长江、黄河、淮河、海河等七大江河进行系统性治理，长江荆江分洪工程、治淮工程等防洪工程相继开工，常遇洪水灾害得到初步控制。这一时期，在党和人民的共同努力下，通过发放救济粮、安置逃荒灾民、以工代赈、鼓励生产自救等措施，基本实现了“不饿死人、不冻死人”的目标。
（二）改革开放和社会主义现代化建设新时期
党的十一届三中全会后，我们党坚持解放思想、实事求是的思想路线，在改革中推进防灾减灾救灾体制机制和能力建设，推动防灾减灾救灾事业快速发展，以2003年“非典”应对为标志，大致可分为两个阶段。
第一个阶段，形成了单灾种为主分级分部门管理工作格局。地震应对方面，1983年国家对省级地震工作机构进行调整，实行国家地震局为主、地方双重领导的管理体制；2000年成立国务院抗震救灾指挥部，强化中央和地方、军地、部门之间抗震救灾统一协调。森林防火方面，1987年“5·6”大火之后，国务院、中央军委批准成立中央森林防火总指挥部，1988年更名为国家森林防火总指挥部，我国森林防火工作得到全面加强，同年将森林部队列入中国人民武装警察序列，全部实行现役制，1999年调整为武警总部和国家林业部门双重领导。防汛抗旱方面，1992年成立国家防汛抗旱总指挥部，建立了专群结合、军地结合、平战结合、洪旱结合的防汛抗旱抢险队伍。综合减灾方面，1989年成立中国国际减灾十年委员会，后更名为国家减灾委员会，统筹规划全国防灾减灾体系建设，于1994年3月在国务院审议通过的《中国21世纪议程》中明确将减灾作为保障国家可持续发展的基础之一；于1998年4月以国务院名义印发实施《中华人民共和国减灾规划（1998—2010年）》，首次以国家专项规划形式部署防灾减灾救灾重点任务；于2006年将救灾工作方针优化调整为“坚持政府主导、分级管理、社会互助、生产自救”。
这一阶段，国家先后颁布实施了《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》和《地质灾害防治条例》《中华人民共和国防汛条例》《中华人民共和国抗旱条例》《自然灾害救助条例》等一系列法律制度。且随着我国综合国力显著增强，组织兴建了一大批防震减灾、防风防潮、生态保护等防灾减灾工程，建立了包括地面监测、海洋海底监测、天空监测等立体监测体系。1998年特大洪水后，党中央作出灾后重建、整治江湖、兴修水利的重大战略部署，全面开展堤防达标建设、中小河流治理。
第二个阶段，实现了从单灾种防范应对向多灾种综合管理转变。针对2003年“非典”疫情防控暴露的短板和不足，党中央审时度势作出全面加强应急管理工作的重大决策，以自然灾害类突发事件防范应对为切入，将防灾减灾救灾纳入应急管理范畴。2005年7月国务院召开第一次全国应急管理工作会议，强调各级政府要以“一案三制”（预案、体制、机制、法制）为重点，全面加强应急管理工作。2006年1月国务院颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》，首次将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件作为突发公共事件实施统一管理。2006年6月国务院印发《关于全面加强应急管理工作的意见》，自上而下推动应急管理体系和能力建设。同时，建立中央自然灾害生活救助资金，健全中央救灾物资储备体系，初步建立全国救灾物资储备网络。2007年11月《中华人民共和国突发事件应对法》颁布实施，第一次以基本法的形式明确突发事件应急管理的责任、义务和权利，以此为标志，我国突发事件应对工作走上法治化、规范化之路。
（三）中国特色社会主义进入新时代
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将防灾减灾救灾工作摆上更加突出重要位置。习近平总书记就防灾减灾救灾发表一系列重要讲话，作出一系列重要指示，指出防灾减灾救灾事关人民生命财产安全，事关社会和谐稳定，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面；强调高度重视和防范化解各种重大风险，坚持人民至上、生命至上，切实把确保人民生命安全放在第一位落到实处。2013年4月20日，四川芦山7.0级地震发生后，习近平总书记提出要“探索出一条中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与的恢复重建新路子”。2015年5月29日，习近平总书记主持中共中央政治局第二十三次集体学习时强调，努力为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网。2016年7月28日，习近平总书记在唐山考察时指出，进一步增强忧患意识、责任意识，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。
2018年深化党和国家机构改革以来，党中央将防灾减灾救灾体制机制改革纳入全面深化改革总体布局统筹推进，构建中国特色大国应急体系迈出坚实步伐，防灾减灾救灾实现融合发展。2018年3月中央决定组建应急管理部，整合水旱灾害、森林草原火灾、地震地质灾害防范救援和减灾救灾等相关职责，全面增强了防灾减灾救灾工作系统性、整体性。2018年10月10日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第三次会议，研究部署和推动实施自然灾害防治重点工程建设，全面提升我国自然灾害抗御能力。2018年11月9日，习近平总书记向国家综合性消防救援队伍授旗并致训词，提出了对党忠诚、纪律严明、赴汤蹈火、竭诚为民“四句话方针”。2019年11月29日，习近平总书记主持中共中央政治局第十九次集体学习时指出，要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。这些重要论断，深刻阐明了防灾减灾救灾工作的理念、原则、目标、路径、方法和要求，蕴含了丰富的国家治理现代化思想，为新时代防灾减灾救灾事业融合发展指明了方向、提供了根本遵循。
二、防灾减灾救灾事业的发展成就
新中国成立以来特别是党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，中国特色的防灾减灾救灾体系基本形成，防灾减灾救灾事业取得了举世瞩目的伟大成就。
（一）成功应对重特大灾害，最大限度保障了人民生命财产安全。党的十八大以来，有效应对了2013年四川芦山地震、2014年云南鲁甸地震、2016年长江太湖大水、2018年金沙江和雅鲁藏布江四次堰塞湖、2019年“利奇马”超强台风、2020年长江淮河流域特大暴雨洪涝灾害等一系列重特大自然灾害。据统计，2013—2020年全国因灾死亡失踪人数、倒塌房屋数量的均值，比2001—2012年均值分别下降86%、85%。特别是，2020年发生了1998年以来最严重汛情，因洪涝灾害死亡人数下降至279人（1998年为4150人），为新中国成立以来最低。全国“十三五”期间地质灾害造成的死亡人数、直接经济损失较“十二五”期间分别减少39%、41%，防灾减灾救灾成效显著，有效保障了人民生命财产安全。
（二）应急管理改革纵深推进，防灾减灾救灾体制机制法制不断完善。改革完善应急管理体制，自上而下组建应急管理部门，将与防灾减灾救灾相关的防汛抗旱、减灾委、抗震救灾、森林草原防灭火等议事协调机构整合到应急管理部门，基本形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制，新时代防灾减灾救灾体制初步形成。在实践中建立完善相关方面协同联动机制，健全自上而下的应急指挥平台体系和部、省、市、县四级贯通的应急指挥信息网，探索建立预警提示、动态研判、快速响应、跟踪指导等工作机制，基本形成“扁平化”组织指挥体系和“一体化”防范救援救灾运行机制。制修订应急管理相关法律法规，以《中华人民共和国突发事件应对法》为基本法，以各行业领域单行法为支撑的防灾减灾救灾法律体系初步形成。全国修订各类应急预案780余万件，形成了以《国家突发事件总体应急预案》为龙头，各级各类应急预案为支撑的国家应急预案体系。新时代防灾减灾救灾工作实现了防范环节关口前移、救援环节提前预置力量物资、救灾环节快速响应、恢复重建环节统筹实施的重大转变。
（三）自然灾害防治工程加快建设，防灾减灾基础能力明显增强。加强自然灾害防治能力重点工程建设，第一次全国自然灾害综合风险普查全面推进，试点地区建立了省、市、县自然灾害综合风险基础数据库，摸清了灾害综合风险底数。强化防洪工程体系建设，我国已建成5级以上堤防31.2万公里、水库9.88万座、国家蓄滞洪区98处，形成比较完备的防洪工程体系，工程的防洪标准显著提升，大江大河基本具备了防御新中国成立以来实际发生的最大洪水能力。地震易发区房屋设施加固工程持续实施，地震发生地区人员伤亡明显减少。全国建成应急避难场所1.3万余座，总面积约4.7亿平方米，可容纳约1.5亿人。加强防灾减灾救灾宣传教育和全国综合减灾示范创建工作，基层防灾减灾救灾能力不断提升。
（四）力量物资装备保障不断加强，抢险救援救灾能力显著提升。组建国家综合性消防救援队伍，适应“全灾种、大应急”需要，在救援理念、指挥联动、专业训练、保障机制等方面加快转型升级，成为我国应急救援的主力军和国家队；大力发展地震、危险化学品、矿山以及山岳、水上、铁路、电力等行业领域专业救援队伍；针对地震灾害突出情况，组建102支重型地震专业救援队和248支轻型地震专业救援队；大力支持社会救援力量和应急志愿者队伍发展，全国共有社会应急队伍2000余支；初步构建形成了以国家综合性消防救援队伍为主力、以专业救援队伍为协同、以军队应急力量为突击、以社会力量为辅助的应急救援力量体系。坚持中央储备和地方储备相补充、政府储备和社会储备相结合、实物储备和产能储备相衔接，“中央—省—市—县—乡”五级应急物资储备体系不断健全；国家防总在31个省（区、市）设置46个中央防汛抗旱物资储备仓库，储备中央防汛抗旱物资5大类87种。建立山洪灾害监测预警平台，初步建立以基层干部群众为主体的群测群防体系和县乡村组户五级山洪灾害防御责任体系。建立森林草原火灾监测预警系统、通信保障系统等平台，航空消防救援力量从无到有不断增强，为森林草原火灾打早、打小提供重要保障。减灾卫星、无人飞机、大数据和遥感技术等广泛应用，构建覆盖全国的应急指挥调度系统，基本形成“天、空、地”一体的防灾减灾救灾和应急通信保障系统。
三、主要经验和启示
回顾新中国成立70多年来的发展历程，党领导下的防灾减灾救灾工作在实践中不断探索、在探索中不断创新、在创新中不断发展，走出了一条中国特色防灾减灾救灾之路，取得的经验弥足珍贵，对于推进新时代防灾减灾救灾事业高质量发展，开启全面建设社会主义现代化国家新征程具有重要意义。
（一）必须坚持党的全面领导、掌舵领航。新中国成立以来，我们成功应对了一次又一次重大自然灾害，有效化解了一个又一个重大安全风险，创造了许多抢险救灾、应急管理的奇迹，靠的是党中央的坚强领导和党领导下的社会主义政治优势、制度优势，靠的是各级党委政府在重特大灾害事件防范应对中组织协调各方凝聚形成强大合力。每一次重大灾害，中央领导同志都高度关注，第一时间作出指示批示，亲赴灾区指导指挥，深入一线，率先垂范，为高效科学抢险救援、救灾救助、灾后重建等注入强大动力。做好新时代防灾减灾救灾工作，必须毫不动摇坚持和加强党的全面领导，毫不动摇坚持思想建党政治建队，毫不动摇打造一支坚决听从党中央和习近平总书记指挥的防灾减灾救灾队伍，不断增强事业发展的凝聚力和向心力。
（二）必须坚持人民至上、生命至上。在革命、建设和改革的各个时期，我们党坚持发展为了人民、发展依靠人民，在领导防灾减灾救灾事业发展的过程中，始终坚持以人民为中心的发展思想，始终把人民生命安全和身体健康放在第一位，始终保持着党同人民群众的血肉联系，每一次抗灾救灾行动都成了一次暖民心、聚人心、增信心的过程。做好新时代防灾减灾救灾工作，必须始终坚守人民立场、永葆人民情怀，将人民放在心中最高位置，把“人民至上、生命至上”落实在每一项具体工作中，落实到每一次实际行动上，最大程度保护好人民群众生命财产安全，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。
（三）必须坚持底线思维、统筹发展与安全。我们党生于忧患、成长于忧患、壮大于忧患，党和国家事业是在应对各类风险挑战中不断前行的。做好新时代防灾减灾救灾工作，必须立足两个大局，心怀“国之大者”，统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，把抗洪和防洪、抗震和防震、灭火和防火以及治标和治本统一起来，持续推进自然灾害综合风险普查，建立与风险区划相适应的国土空间防灾减灾救灾规划体系，把防范化解重大灾害风险贯穿经济发展、社会治理、乡村振兴各方面，为经济社会高质量发展和国家重大战略实施提供坚强有力支撑。
（四）必须坚持“两个根本”、源头治理。在长期的灾害风险防控实践中，党领导下的防灾减灾救灾工作经历了从抗灾救灾为主向源头防控的重大转变，现在更加注重尊重客观规律、找准本质问题，更加注重从根本上消除灾害事故隐患、从根本上解决问题。做好新时代防灾减灾救灾工作，要继续推进理念变革、制度变革、管理方式变革，解决关键性和根本性问题，深化防灾减灾救灾体制机制改革，提高领导干部风险意识和应变能力，加快补齐指挥机构设置、部门职责界定、专业人才支撑等短板弱项，将自然灾害防治能力提升重大工程建设等纳入经济社会发展重大规划，建立健全全方位、立体化的风险防控体系，全面提升防灾减灾救灾工作效果和质量。
（五）必须坚持依靠科学、精准管控。科学技术是战胜大灾大难的有力手段。随着我国科技实力的不断壮大，大数据、物联网、人工智能、卫星遥感、雷达监测等科技和信息技术在防灾减灾救灾领域应用不断扩大，为防范应对重大灾害风险提供了重要保证。做好新时代防灾减灾救灾工作，更要加强多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别、预报预警能力技术攻关，加强无人机、机器人等适应复杂环境和极端条件下抢险救援现代化、智能化装备研发应用，加快建设国家级产学研一体的研发基地，培育一批破解关键问题和科技难题的重点实验室，培养一批防灾减灾救灾专业人才，实现风险治理精准、预测预警精准、抢险救援精准、恢复重建精准。
（六）必须坚持依法治理、落实责任。全面依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，只有把防灾减灾救灾纳入法治化轨道，坚持依靠法治统筹各方关系、明确各方责任、规范各方行为，才能在社会深刻变革中实现防灾减灾救灾事业发展既生机勃勃又有力有序。做好新时代防灾减灾救灾工作，要总结防范应对重大灾害风险的实践经验，加快研究制定自然灾害防治、应急救援组织等方面的法律法规，建立健全党政同责、一岗双责的防灾减灾救灾责任制，制定完善隐患排查、预警响应、应急指挥、社会参与、调查评估等标准规范，运用法治的力量固根基、扬优势，推进自然灾害防治体系和能力现代化。
（七）必须坚持依靠群众、社会参与。群众路线是党的生命线和根本工作路线。群众中蕴藏的无穷智慧和力量，是防灾减灾救灾事业发展源源不断的资源和动力。做好新时代防灾减灾救灾工作，要善于组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众，在全社会广泛开展防灾减灾救灾宣传教育，推动防灾减灾救灾知识进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，利用防灾减灾救灾培训基地、科普体验场馆等开展形式丰富的实践演练活动，激发公众兴趣，增强培训效果，切实提高群众风险防范意识和灾害应对能力。完善公众参与防灾减灾救灾的机制和措施，规范引导社会力量有序参与防灾减灾救灾工作，筑牢防灾减灾救灾的人民防线。
（八）必须坚持传承优良作风、发扬斗争精神。在气壮山河的抗洪抢险、抗震救灾斗争中孕育了伟大的抗洪精神、抗震救灾精神，涌现出了大批冲锋在前、不畏牺牲、敢于斗争的先进模范，用忠诚、担当、奉献唱响了时代最强音，丰富和发展了中国特色社会主义的精神宝库。做好新时代防灾减灾救灾工作，必须弘扬光荣传统和优良作风，深入开展党史学习教育，坚持对党忠诚、纪律严明、赴汤蹈火、竭诚为民“四句话方针”不动摇，坚持政治机关建设和纪律部队建设标准不动摇，坚持敢于担当、甘于奉献的作风建设不动摇，打造一支忠诚干净担当能够经得起各种风险考验的高素质专业化防灾减灾救灾队伍，为完成党和人民赋予的光荣职责使命提供坚强保证。
防灾减灾救灾工作任务艰巨、使命光荣。我们要更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，不忘初心、牢记使命，开拓创新、担当作为，为实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦作出新的更大贡献。